Головам ППО
Міська організація профспілки працівників освіти і науки України міста Кропивницького надає інформацію Освітнього омбудсмена України про конфлікт інтересів у закладах освіти, аналіз судової практики.
Закон України “Про запобігання корупції” передбачає певні превентивні механізми, які спрямовані на попередження корупції. Одним із таких механізмів є запобігання та врегулювання конфлікту інтересів (ст. 28 Закону України “Про запобігання корупції”).
НОРМАТИВНА РАМКА ЩОДО ЗАПОБІГАННЯ ТА ВРЕГУЛЮВАННЯ КОНФЛІКТУ ІНТЕРЕСІВ
Закон України “Про запобігання корупції” передбачає певні превентивні механізми, які спрямовані на попередження корупції.
Одним із таких механізмів є запобігання та врегулювання конфлікту інтересів (ст. 28 Закону України “Про запобігання корупції”). Він покладає обов’язок на осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування (зокрема, керівника та працівників органу управління освітою), а також прирівняних до них осіб – посадових осіб юридичних осіб публічного права (зокрема, керівника та заступника керівника державного чи комунального закладу освіти) та осіб, які входять до складу конкурсних та дисциплінарних комісій, утворених відповідно до законів України:
За вчинення корупційних або пов’язаних з корупцією правопорушень особи притягаються до кримінальної, адміністративної, цивільно-правової та дисциплінарної відповідальності у встановленому законом порядку (ст. 65-1 Закону України “Про запобігання корупції”).
СУДОВА ПРАКТИКА СТОСОВНО ОСВІТЯН ЩОДО ЗАПОБІГАННЯ ТА ВРЕГУЛЮВАННЯ КОНФЛІКТУ ІНТЕРЕСІВ
Служба освітнього омбудсмена проаналізувала судові справи, що стосуються конфлікту інтересів освітян у сфері дошкільної, загальної середньої, позашкільної, професійної (професійно-технічної) освіти та розглядалися судами у 2024 році. Загалом опрацювали понад 300 справ, які нам вдалося знайти в Єдиному державному реєстрі судових рішень. Деякі з цих справ, однак, були об’єднані судом в одне провадження.
Основна увага була сфокусована саме на справи про адміністративні правопорушення, що стосуються притягнення до відповідальності за статтею 172-7 Кодексу України про адміністративні правопорушення (далі – КУпАП) “Порушення вимог щодо запобігання та врегулювання конфлікту інтересів”:
- неповідомлення особою у встановлених законом випадках та порядку про наявність у неї реального конфлікту інтересів (ч. 1 ст. 172-7 КУпАП);
- вчинення дій чи прийняття рішень в умовах реального конфлікту інтересів (ч. 2 ст. 172-7 КУпАП);
- дії, передбачені частиною першою або другою, вчинені особою, яку протягом року було піддано адміністративному стягненню за такі ж порушення (ч. 3 ст. 172-7 КУпАП).
За даними, опрацьованими Службою освітнього омбудсмена із Єдиного державного реєстру судових рішень, у 2024 році суди першої та апеляційної інстанції розглянули справи про адміністративні правопорушення, що стосуються порушення вимог щодо запобігання та врегулювання конфлікту інтересів, щодо 205 освітян. З них щодо 130 осіб було відкрито декілька справ про притягнення до відповідальності за статтею 172-7 КУпАП, які згодом судом були об’єднані в одне провадження.
Аналізовані нами справи щодо конфлікту інтересів у закладах освіти стосувалися:
- неповідомлення керівниками закладів освіти про роботу у їх підпорядкуванні близьких осіб, нарахування членам родини премій та надбавок, розподіл педагогічного навантаження –131;
- нарахування особистих премій, надбавок або премій та надбавок своєму керівництву (і не лише під час виконання обов’язків керівника) – 39;
- прийняття на роботу близьких осіб, а також інших, пов’язаних з особою дружніми чи іншими позаслужбовими стосунками – 31;
- інших обставин, що призвели до конфлікту інтересів – 4.
Зазначимо, що у судових засіданнях значна частина працівників освіти пояснювали, що вчинили адміністративні правопорушення (тобто не повідомляли про наявність у них конфлікту інтересів, вчиняли дії в умовах реального конфлікту інтересів) через недостатню обізнаність із положеннями антикорупційного законодавства або їх неправильне розуміння.
Також у значній кількості випадків були скарги на відсутність зрозумілих роз’яснень законодавства в частині конфлікту інтересів у закладах освіти.
Іноді освітяни зазначали, що засновник закладу освіти й так володіє інформацією про роботу в закладі близьких для них осіб, а тому не вважали, що потрібно якось окремо офіційно повідомляти.
У справах, які стосувалися призначення премій та надбавок, освітяни зазначали й про те, що не мали умислу покращити матеріальний стан, а такі виплати у закладі призначалися всім порівну. При цьому вони не усвідомлювали того, що такі дії були протиправними, навпаки, вважали, що невстановлення таких надбавок може носити дискримінаційний характер. Далі подамо кілька цитат із судових рішень:
“Умислу на збагачення не мала, діяла згідно закону. Вимоги законодавства про боротьбу з корупцією освітянам до уваги не доводили, про відповідальність не повідомляли, про конфлікт інтересів не роз`яснювали. На роботу в школу ніхто не хоче йти працювати через низькі зарплати. Крім того, у період ковіду односельці не вважали за потрібне робити щеплення, а на роботу у дитячі навчальні заклади за приписами законодавства можливо було приймати лише вакцинованих, а тому бажаючих працювати сезонно, які би мали щеплення взагалі не було, а тому просила працювати батька… Про те, що на роботі в школі працює батько в усному порядку знали і [в] селищній раді, і у відділі освіти. Також, вважала, що вирішенням конфлікту інтересів є те, що премії, надбавки інші виплати призначалися нарівні з усіма працівниками, жодних переваг при заохочувальних виплатах нікому не надавала, крім того, всі питання заохочення розглядалися профспілковим органом, а вона лише підписувала наказ…” (Постанова Рокитнівського районного суду Рівненської області від 08.10.2024 року).
“У судовому засіданні особа, яка притягається до адміністративної відповідальності, не заперечувала свою провину, пояснила, що це сталось на самому початку війни, вона була розгублена. Потім все виправила та на даний час конфлікту інтересів немає” (справа стосувалася неповідомлення про призначення матері на посаду сторожа) (Постанова Заводського районного суду м. Дніпродзержинська Дніпропетровської області від 19.04.2024 року).
“Все це сталося через незнання законодавства і по даному питанню ніхто із нею навчання не проводив, хоча при прийнятті на роботу директора вона знайомилася з антикорупційним законодавством. Просить не накладати суворе стягнення” (Постанова Чечельницького районного суду Вінницької області від 21.03.2024 року).
Однак слід розуміти, що необізнаність щодо вимог антикорупційного законодавства не звільняє від відповідальності. Зокрема, у Постанові Одеського апеляційного суду від 16.05.2024 року зазначено, що з моменту призначення особи на відповідну посаду керівника закладу, на неї розповсюджувались вимоги Закону України «Про запобігання корупції», які вона повинна була виконувати, незалежно від того, чи усвідомлювала вона їх. Більш того, вона зобов`язана була ознайомитись з посадовою інструкцією директора закладу освіти, оскільки обіймає посаду т.в.о. директора, в якій чітко зазначено, що директор у своїй діяльності керується відповідними законодавчими та підзаконними актами та вочевидь була обізнаною про Закон України «Про запобігання корупції» та що вона є суб`єктом, на якого поширюється дія вимог зазначеного закону.
В аналізованих справах серед освітян, які все ж повідомляли про наявність у них конфлікту інтересів, значна частина зробила це в усній формі. Тобто не мали документального підтвердження того, що справді повідомляли про такий факт. Ті ж освітяни, хто повідомляв про це у письмовій формі, не завжди переконувалися у тому, що відповідне повідомлення було зареєстроване. Тож під час судового розгляду виявлялося, що у відділ освіти таке повідомлення не надходило. Хоча Закон України “Про запобігання корупції” не передбачає саме письмової форми такого повідомлення про конфлікт інтересів, однак саме така форма допоможе належно задокументувати цей факт, а надалі, за потреби, і захистити себе. Найпростіше це зробити, якщо в особи наявна копія такого повідомлення із відміткою про отримання.
Ще одна проблема полягала в тому, що деякі освітяни, коли повідомили про конфлікт інтересів (наприклад, пов’язаний із наявністю близьких осіб у підпорядкуванні чи прийняттям на роботу близьких осіб), думали, що зробили достатньо для того, щоб мати змогу надалі приймати рішення в умовах конфлікту інтересів без його окремого врегулювання, наприклад, преміювати таких близьких осіб. Однак повідомлення про конфлікт інтересів (потенційний та реальний), а також невчинення дій в умовах реального конфлікту інтересів – це окремі обов’язки, хоча й пов’язані між собою.
КОНФЛІКТ ІНТЕРЕСІВ ПРИ СПІЛЬНІЙ РОБОТІ БЛИЗЬКИХ ОСІБ
Конфлікт інтересів у особи, на яку поширюється ст. 28 Закону України “Про запобігання корупції”, буде наявний, якщо вона наділена службовими повноваженнями дискреційного характеру, які можуть бути реалізовані щодо близької особи. Дискреційний характер повноважень передбачає, що особа може на власний розсуд обирати з кількох юридично допустимих рішень.
При цьому варто зазначити, що відносини прямого підпорядкування між близькими особами завжди зумовлюють наявність потенційного конфлікту інтересів у особи, якій підпорядковується її близька особа (Методичні рекомендації НАЗК, ст. 23, ст. 36).
Як про потенційний, так і про реальний конфлікт інтересів особа має повідомити, щоб можна було врегулювати такий конфлікт інтересів до прийняття нею будь-яких рішень у межах своїх службових повноважень дискреційного характеру щодо близьких осіб. Тобто до прийняття на роботу, призначення премій, встановлення надбавок тощо. При цьому потрібно повідомляти про конфлікт інтересів не лише у ситуації, коли наявний конфлікт інтересів при прийнятті на роботу близької особи, але й за тих умов, коли під час роботи осіб у межах одного колективу трапляється подія, яка зумовлює виникнення потенційного конфлікту інтересів. Наприклад, певна особа набула службових повноважень дискреційного характеру щодо близьких осіб (була призначена директором школи) або ж хтось із колективу набув статусу близької особи (шляхом одруження тощо).
Прийняття на роботу близьких осіб серед освітян без повідомлення про конфлікт інтересів трапляється нерідко. Як свідчить здійснений нами аналіз судових справ, здебільшого справи про притягнення до відповідальності за це суди об’єднують в одне провадження зі справами про призначення премій таким близьким особам.
Також аналіз справ показує, що прийняття на роботу в закладах освіти близьких осіб часто стосується не тільки педагогічних працівників (вчителів та вихователів), але й технічних, яких приймають працювати на повну ставку або певну її частину (сезонного кочегара котельні, оператора газових котлів, інженера, машиніста з прання білизни, підсобного робітника на кухні, сторожа, двірника, гардеробниці, електромонтера тощо). Трапляється, що технічних працівників переводять із посади на посаду (сезонних), іноді вони суміщають свою посаду з виконанням інших обов’язків.
Як ми вже зазначали, робота із близькими особами у підпорядкуванні – це постійний потенційний конфлікт інтересів у керівника. Йому важливо мати чіткі алгоритми й розуміти, як врегулювати такий конфлікт інтересів, як має відбуватися преміювання таких осіб, встановлення надбавок тощо.
Зважаючи на значний дефіцит кадрів у сфері освіти, ймовірно, кількість ситуацій із конфліктом інтересів у закладах освіти буде зростати, а тому цьому варто приділити значну увагу. Тут важливо, щоб у зв’язку з цією проблемою робота закладів освіти не перетворилася на роботу родинних династій.
Дані Єдиного порталу вакансій Державної служби зайнятості станом на 06.03.2025 пропонують 1286 позицій за ключовим словом “вчитель”. А ще у школу треба знайти й технічних працівників, зокрема, і сезонних. У невеликих населених пунктах це може бути викликом, та й у великих певною мірою теж, зважаючи на те, що закладу освіти в таких умовах варто конкурувати з іншими роботодавцями та пропонувати відповідні умови.
За інформацією, наданою для “Радіо Свобода” Державною службою зайнятості, у 2024 році найбільший дефіцит кадрів в Україні був у сфері освіти, там потребували близько 25 тисяч людей. У січні 2025 року – лише за місяць потребували 1,5 тисячі осіб, зокрема, у дошкільній освіті – 800.
У контексті цього наводимо справу, яка розглядалася у Дніпровському районному суді м. Києва. Директор гімназії працевлаштувала на роботу за сумісництвом з навантаженням 6 год свою сестру викладати предмет “Громадянська освіта”, згодом сестра звільнилася за власним бажанням із цієї посади. Після цього директор оформила її на роботу психологом за строковим трудовим договором. У судових засіданнях директорка пояснювала, що “…з початком повномасштабного вторгнення почались проблеми з кадрами і протягом тривалого часу вона не могла заповнити вакансії вчителя громадянської освіти та практичного психолога. Оголошення про ці вакансії тривалий час розміщувались в групі «Вакансії для освітян. Київ» у соціальній мережі Facebook та сайті Work.ua, однак бажаючих працювати не було. З метою організації навчального процесу вона дійсно взяла на роботу свою сестру, у якої є відповідна освіта. При прийомі на роботу, кандидатка спілкувалась також із заступниками директора з навчально-виховної роботи. Тобто, до моменту підписання директором наказу про прийняття на роботу, кандидати на відповідні посади спілкуються із заступниками директора з навчально-виховної роботи, які в подальшому і надають свої рекомендації щодо доцільності прийняття кандидата на посаду. Також сестра надала документи, які підтверджували її освіту та стаж роботи. Під час роботи додаткові премії чи надбавки їй не виплачувались. Тобто, єдиною метою прийняття на роботу цієї кандидатки було забезпечення належного навчально-освітнього процесу…” (Постанова Дніпровського районного суду м. Києва від 18.03.2024 року). У результаті директорку було визнано винною, на неї було накладено стягнення у вигляді штрафу в розмірі 200 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян, що на день розгляду справи становить 3 400 грн та стягнуто 605,6 грн судового збору.
КОНФЛІКТ ІНТЕРЕСІВ У КЕРІВНИКІВ СІЛЬСЬКИХ ШКІЛ ТА ШКІЛ У ГІРСЬКИХ НАСЕЛЕНИХ ПУНКТАХ АБО ВАЖЛИВА ЗАУВАГА ЩОДО СПІЛЬНОЇ РОБОТИ БЛИЗЬКИХ ОСІБ
В аналізованих нами справах траплялося, що при розгляді справ про адміністративні правопорушення, які полягали у неповідомленні про конфлікт інтересів та вчинення дій у його умовах, керівники закладів освіти зазначали, що у своїх діях керувалися положеннями статті 27 Закону України “Про запобігання корупції”. Зокрема, послуговувалися тим, що закон не передбачає обмежень щодо спільної роботи близьких осіб у сільських та гірських населених пунктах.
Однак судді не погоджувалися із такою правовою позицією.
Як зазначено у Постанові Старосамбірського районного суду Львівської області від 13.03.2024 року, правова норма, передбачена статтею 27 Закону України “Про запобігання корупції”, жодним чином не звільняє від суворого дотримання та виконання обов`язків, визначених в статті 28 Закону України «Про запобігання корупції» (ситуація стосувалася гірського населеного пункту).
І в цьому контексті маємо зауважити. Обмеження спільної роботи близьких осіб – це ще один із механізмів запобігання корупції (ст. 27 Закону України “Про запобігання корупції”). Він передбачає зокрема, що особи, уповноважені на виконання функцій держави або місцевого самоврядування (зокрема, керівники та працівники органу управління освітою) не можуть мати у прямому підпорядкуванні близьких їм осіб або бути прямо підпорядкованими у зв’язку з виконанням повноважень близьким їм особам. Однак така вимога не поширюється на осіб, які працюють у сільських населених пунктах (крім тих, що є районними центрами), а також гірських населених пунктах.
Тобто ця стаття поширюється саме на посадовців!
Хоча ст. 27 Закону України “Про запобігання корупції” про обмеження спільної роботи близьких осіб і не поширюється на керівників шкіл, однак на них поширюються вимоги ст. 28 цього ж Закону, що стосуються обов’язку повідомлення про конфлікт інтересів та його врегулювання. При цьому одразу варто сказати, що будь-яких обмежень щодо сільських чи гірських населених пунктів вказана стаття не передбачає.
Будь-який конфлікт інтересів включає важливу складову – приватний інтерес (для потенційного важлива його наявність, а для реального – суперечність між ним та службовими чи представницькими повноваженнями особи). Закон України “Про запобігання корупції” визначає приватний інтерес як будь-який майновий чи немайновий інтерес особи, у тому числі зумовлений особистими, сімейними, дружніми чи іншими позаслужбовими стосунками з фізичними чи юридичними особами, у тому числі ті, що виникають у зв’язку з членством або діяльністю в громадських, політичних, релігійних чи інших організаціях.
Окрім приватного інтересу, для наявності конфлікту інтересів у особи мають бути службові/представницькі повноваження, під час реалізації яких вона може вчиняти дії, приймати рішення саме з питання, в якому у неї наявний приватний інтерес і такі повноваження мають дискреційний характер. Саме сукупність зазначених факторів дає підстави стверджувати, що приватний інтерес особи може впливати на об’єктивність та неупередженість під час вчинення особою дії, прийняття рішення. За відсутності принаймні однієї із складових конфлікт інтересів не виникає – вказують Методичні рекомендації НАЗК (ст. 36).
Закон України “Про запобігання корупції” зобов’язує вживати заходів щодо недопущення виникнення конфлікту інтересів. Однак вказане не свідчить про те, що у підпорядкуванні директора школи не може законно працювати його дружина, донька, племінник та інші родичі, це свідчить про те, що він повинен повідомити засновника закладу освіти чи уповноважений ним орган про наявність у нього конфлікту інтересів, пов’язаного із цим, перед прийомом їх на роботу. При цьому неважливо, чи має директор школи хороші стосунки із близькими особами, чи практично не спілкується. Важливо виконати свій обов’язок повідомити про такий конфлікт інтересів і не вчиняти дій в умовах реального конфлікту інтересів.
Трапляються, однак, виняткові ситуації, коли судді беруть до уваги той момент, що заклад освіти розташований у сільській місцевості, однак лише у сукупності з іншими обставинами. Так, Постановою Іллічівського міського суду Одеської області від 05.04.2024 року, суд звільнив від відповідальності директора закладу дошкільної освіти за преміювання рідної сестри у зв`язку з малозначністю вчинених адміністративних правопорушень та обмежився усним зауваженням. Суд взяв до уваги особу директора, те, що вона понад десять років пропрацювала в одному закладі, а також обставини вчинення правопорушення й те, що це колектив закладу дошкільної освіти в сільській місцевості з обмеженою кількістю жителів та тісними соціальними зв`язками, а також, що директор не приховувала родинні зв`язки з підлеглою (повідомляла відділ освіти про наявність близьких осіб у підпорядкуванні).
ПРЕМІЮВАННЯ ЯК ВЧИНЕННЯ ДІЙ В УМОВАХ КОНФЛІКТУ ІНТЕРЕСІВ
Найбільша кількість справ, що стосуються конфлікту інтересів у закладах освіти, – це справи про преміювання, надбавки або близьким особам, або собі, або керівництву (наприклад, під час виконання його обов’язків).
Часто в таких категоріях справ освітяни зазначали, що не мали дискреційних повноважень у призначенні певного розміру премій, надбавок чи доплат, бо вони визначені нормативно, передбачені колективними угодами, актами керівних органів. Однак судді зазначали, що дискреція полягає не лише у визначенні розміру премій чи надбавок, але й у самому рішенні про їх призначення.
Методичні рекомендації НАЗК (ст. 25) вказують, що при розв’язанні питання про встановлення собі стимулюючих виплат керівник самостійно оцінює свою роботу за певними критеріями, визначеними у відповідних нормативно-правових актах, і встановлює їх конкретний розмір. Приватний (майновий) інтерес такого керівника полягає у заінтересованості отримати заробітну плату у більшому розмірі та впливає на об’єктивність і неупередженість прийняття ним рішень щодо встановлення собі стимулюючих виплат. Отже, повноваження керівника є дискреційними й у нього виникає конфлікт інтересів, який потребує врегулювання у встановленому Законом порядку. Не впливають на дискреційний характер повноважень керівника (у вигляді права встановити той чи інший розмір стимулюючих виплат) та не виключають існування у нього конфлікту інтересів під час прийняття рішення про встановлення собі стимулюючих виплат такі обставини, як ініціювання розв’язання відповідного питання (зокрема підготовка проєкту рішення) структурним підрозділом органу, колегіальним органом з преміювання та/або його погодження юридичною службою чи іншим підрозділом органу, профспілковою організацією, трудовим колективом.
РЕЗУЛЬТАТИ СУДОВИХ РОЗГЛЯДІВ
Хочемо звернути увагу, що, підсумовуючи результати судових розглядів справ про адміністративні правопорушення у 2024 році щодо 205 освітян, можемо побачити, що 154 особи були визнані винними у вчиненні адміністративних правопорушень, передбачених статтею 172-7 КУпАП та на них було накладено адміністративне стягнення у виді штрафу в розмірі від 200 до 400 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян (від 3 400 грн до 6 800 грн).
Також із судових розглядів бачимо, що у 51 справі про адміністративне правопорушення провадження було закрито з таких підстав:
- відсутності події та складу адміністративного правопорушення (30 справ),
- закінчення на момент розгляду справи про адміністративне правопорушення строків накладення адміністративного стягнення (17 справ),
- смерть особи, щодо якої було розпочато провадження в справі (1 справа),
- звільнення від адміністративної відповідальності з оголошенням усного зауваження у зв`язку з малозначністю вчиненого адміністративного правопорушення (3 справи).
Серед областей, де спостерігається значна кількість справ про адміністративні правопорушення такого характеру – Рівненська, Кіровоградська, Одеська, Львівська, Івано-Франківська області.
27 освітян подали апеляційні скарги, які розглядалися судами у 2024 році. За даними Єдиного державного реєстру судових рішень, станом на 24 лютого 2025 року такі апеляційні справи суди:
- залишили без задоволення – 22;
- задовольнили частково – 3 (в одній справі – зменшено штраф, у двох інших – справу закрито у зв`язку із закінченням на момент розгляду справи строків накладення адміністративного стягнення);
- повернули без розгляду, у зв’язку з пропуском встановленого законом десятиденного строку на оскарження – 2.
У Єдиному державному реєстрі судових рішень ми знайшли 10 цивільних справ, які розглядалися у 2024 році й стосувалися освітян. Серед них справи про визнання незаконними застосованих до освітян дисциплінарних стягнень (звільнення, догани), спричинених притягненням до адміністративної відповідальності за ст. 172-7 КУпАП “Порушення вимог щодо запобігання та врегулювання конфлікту інтересів”.
Ще одна категорія цих цивільних справ – такі, у яких прокуратура звертається до суду з позовом про стягнення з винуватців шкоди, завданої адміністративним правопорушенням.
Розгляд цивільних справ, які стосуються конфлікту інтересів, здебільшого триває роками.
ЧИ Є РІШЕННЯ СУДУ ПРО АДМІНІСТРАТИВНІ ПРАВОПОРУШЕННЯ, ПЕРЕДБАЧЕНІ СТАТТЕЮ 172-7 КУпАП, ПІДСТАВОЮ ДЛЯ РОБОТОДАВЦІВ ЗВІЛЬНЯТИ КЕРІВНИКІВ ЗАКЛАДІВ ОСВІТИ
Відповідно до частини 2 статті 24 Закону України “Про дошкільну освіту”, не має права обіймати посаду керівника закладу дошкільної освіти особа, яка піддавалася адміністративному стягненню за правопорушення, пов’язане з корупцією, – протягом трьох років з дня набрання відповідним рішенням суду законної сили.
Відповідно до частини 2 статті 38 Закону України “Про повну загальну середню освіту” не може обіймати посаду керівника закладу загальної середньої освіти особа, яка:
- за рішенням суду визнана винною у вчиненні корупційного правопорушення;
- за рішенням суду визнана винною у вчиненні правопорушення, пов’язаного з корупцією.
Хоча ми не аналізували кількість справ у Єдиному державному реєстрі судових рішень щодо конфлікту інтересів у закладах вищої освіти, однак варто зазначити, що відповідно до частини 2 статті 42 Закону України “Про вищу освіту”, не може бути обрана, призначена (у тому числі виконувачем обов’язків) й на посаду керівника закладу вищої освіти та відповідно до частини 4 статті 42 Закону України “Про фахову передвищу освіту” не може бути допущена до участі у конкурсі та призначена (у тому числі виконувачем обов’язків) й на посаду керівника закладу фахової передвищої освіти особа, яка:
- за рішенням суду була визнана винною у вчиненні корупційного правопорушення – протягом року з дня набрання відповідним рішенням суду законної сили;
- піддавалася адміністративному стягненню за корупційне правопорушення – протягом року з дня набрання відповідним рішенням суду законної сили.
Маємо Постанову Верховного Суду від 17 січня 2024 року по справі № 708/447/23, яка скасовує рішення судів попередніх інстанцій щодо визнання незаконним розпорядження про звільнення. Як зазначено в Постанові, директор закладу загальної середньої освіти звернулась до суду з позовом про визнання незаконним розпорядження про звільнення, поновлення на роботі, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу та відшкодування моральної шкоди.
Розпорядженням сільського голови директорку було звільнено із займаної посади за ініціативою роботодавця. Як правову підставу звільнення вказано пункти 4, 5 частини другої статті 38 Закону України «Про повну загальну середню освіту», відповідні пункти трудового договору з директором, та пункт 2 частини першої статті 40 Кодексу законів про працю України (далі – КЗпП України) (невідповідність працівника займаній посаді або виконуваній роботі внаслідок недостатньої кваліфікації або стану здоров`я, а так само в разі відмови у наданні допуску до державної таємниці або скасування такого допуску). Позивачка вважала своє звільнення безпідставним та незаконним, оскільки підстав для її звільнення, передбачених статтею 40 КЗпП України, немає.
Сільська рада мотивувала звільнення невідповідністю позивачки займаній посаді, виявлену після отримання радою судового рішення щодо притягнення її до адміністративної відповідальності за корупційне адміністративне правопорушення, яке набрало законної сили, а також законодавчу заборону, встановлену для таких осіб в п. п. 4,5 ч. 2 ст. 38 Закону України «Про повну загальну середню освіту», які кореспондуються з умовами трудового договору.
Рішенням суду першої інстанції, визнано незаконним розпорядження сільського голови про звільнення та поновлено позивачку на посаді директора ліцею, у задоволенні інших вимог – відмовлено, стягнено з сільської ради на користь держави судові витрати. Апеляційний суд змінив мотивувальну частину рішення суду першої інстанції в частині позовних вимог про визнання незаконним розпорядження про звільнення та поновлення на роботі, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, скасував рішення у частині позовних вимог про відшкодування моральної шкоди та вирішення питання про стягнення судового збору, частково задовольнив позовні вимоги щодо стягнення відшкодування моральної шкоди. Натомість Верховний Суд постановив рішення Чигиринського районного суду Черкаської області від 19 травня 2023 року та постанову Черкаського апеляційного суду від 12 липня 2023 року в частині позовних вимог про визнання незаконним розпорядження про звільнення та поновлення на роботі, відшкодування моральної шкоди скасувати, в частині позовних вимог про стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу змінити, виклавши їх мотивувальні частини у редакції цієї постанови, у задоволенні позовних вимог – відмовити.
У своїй Постанові Верховний Суд зазначив: “суди [попередніх інстанцій] не врахували, що у пункті 9 статті 36 КЗпП України зазначено про можливість припинення трудового договору з підстав, передбачених іншими законами. При цьому результат аналізу частини другої статті 38 Закону України «Про повну загальну середню освіту» дає підстави для висновку, що заборона, передбачена цією нормою, застосовується як під час призначення керівника закладу загальної середньої освіти, так і під час перебування особи на вказаній посаді, та може бути самостійною підставою для звільнення відповідного працівника”.
Тож Верховний Суд змінив формулювання причин звільнення особи з посади директора ліцею, які зазначені у розпорядженні сільського голови, з «пункт 2 статті 40 КЗпП України» на «пункт 9 статті 36 КЗпП України, частина друга статті 38 Закону України «Про повну загальну середню освіту».
Нагадаємо, що лише у 2024 році налічується 205 справ щодо освітян про адміністративні правопорушення, передбачені статтею 172-7 КУпАП, які нам вдалося знайти. Така кількість справ про адміністративне правопорушення може створити небезпечну проблему масового звільнення керівників закладів освіти роботодавцями лише через те, що, як ми вище зазначали, значна частина освітян не знали, як правильно повідомити про конфлікт інтересів та вжити заходів з його врегулювання.
ОСКАРЖЕННЯ ДИСЦИПЛІНАРНИХ СТЯГНЕНЬ
Особа, яка вчинила корупційне правопорушення або правопорушення, пов’язане з корупцією, однак судом не застосовано до неї покарання або не накладено на неї стягнення у виді позбавлення права обіймати певні посади або займатися певною діяльністю, пов’язаними з виконанням функцій держави або місцевого самоврядування, або такою, що прирівнюється до цієї діяльності, підлягає притягненню до дисциплінарної відповідальності у встановленому законом порядку (ч. 2 ст. 65-1 Закону України “Про запобігання корупції”).
Тож після притягнення до адміністративної відповідальності за статтею 172-7 КУпАП до освітян іноді застосовують дисциплінарні стягнення, такі як догана чи звільнення. Це відбувається за результатами службового розслідування після отримання відповідного подання.
Так, з метою виявлення причин та умов, що сприяли вчиненню корупційного або пов’язаного з корупцією правопорушення або невиконанню вимог цього Закону в інший спосіб, за поданням спеціально уповноваженого суб’єкта у сфері протидії корупції або приписом Національного агентства рішенням керівника органу, підприємства, установи, організації, де працює особа, яка вчинила таке правопорушення, проводиться службове розслідування в порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України (ч. 3 ст. 65-1 Закону України “Про запобігання корупції”).
Зазначимо, що Порядок проведення службового розслідування (далі – Порядок), затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 13.06.2000 р. № 950. Він визначає процедуру проведення службового розслідування стосовно осіб, на яких поширюється дія Закону України “Про запобігання корупції”. Зокрема, в ньому визначені права комісії з проведення службового розслідування, а також особи, щодо якої воно проводиться. За результатами розслідування комісія складає акт, у якому зазначаються, зокрема, обґрунтовані пропозиції про усунення виявлених порушень та притягнення (за наявності підстав) винних осіб до відповідальності згідно із законом. У разі наявності обґрунтованих пропозицій про притягнення особи до відповідальності комісія з проведення службового розслідування пропонує вид дисциплінарного стягнення, передбаченого законом. А вже за результатами розгляду акта службового розслідування суб’єкт призначення або керівник органу в 10-денний строк з дати його надходження приймає відповідне рішення.
У разі коли рішення про проведення службового розслідування було прийнято на виконання подання спеціально уповноваженого суб’єкта у сфері протидії корупції або припису Національного агентства, то згодом їх потрібно поінформувати щодо висновків комісії з проведення службового розслідування про причини та умови, що призвели до вчинення корупційного або пов’язаного з корупцією правопорушення чи невиконання вимог Закону в інший спосіб, пропозицій про усунення зазначених причин та умов, а також стосовно вжитих заходів за результатами службового розслідування.
“Подання не вважається належно розглянутим, у зв’язку з недосягненням мети його внесення, у випадку лише притягнення винної особи до дисциплінарної відповідальності без встановлення причин та умов, що сприяли вчиненню корупційного або пов’язаного з корупцією правопорушення. У відповіді на подання має бути чітко зазначено: причини та умови, що сприяли вчиненню корупційного або пов’язаного з корупцією правопорушення; пропозиції щодо усунення зазначених причин та умов; вжиті заходи за результатами службового розслідування” (Роз`яснення Національного агентства з питань запобігання корупції від 02 червня 2022 року № 9 «Щодо внесення спеціально уповноваженими суб`єктами у сфері протидії корупції подань про проведення службового розслідування з метою виявлення причин та умов, що сприяли вчиненню корупційного або пов`язаного з корупцією правопорушення»).
Стаття 148 КЗпП України дисциплінарне стягнення застосовується роботодавцем безпосередньо за виявленням проступку, але не пізніше одного місяця з дня його виявлення, не рахуючи часу звільнення працівника від роботи у зв’язку з тимчасовою непрацездатністю або перебування його у відпустці. Дисциплінарне стягнення не може бути накладене пізніше шести місяців з дня вчинення проступку.
Стаття 149 КЗпП України вказує, що до застосування дисциплінарного стягнення роботодавець повинен зажадати від порушника трудової дисципліни письмові пояснення. При обранні виду стягнення роботодавець повинен враховувати ступінь тяжкості вчиненого проступку і заподіяну ним шкоду, обставини, за яких вчинено проступок, і попередню роботу працівника.
Працівники мають право оскаржити дисциплінарне стягнення.
ВІДШКОДУВАННЯ ШКОДИ, ЗАВДАНОЇ ПРАВОПОРУШЕННЯМ
Стаття 66 Закону України “Про запобігання корупції” передбачає, що збитки, шкода, завдані державі внаслідок вчинення корупційного або пов’язаного з корупцією правопорушення, підлягають відшкодуванню особою, яка вчинила відповідне правопорушення, в установленому законом порядку.
У деяких справах прокуратура зверталася суто з вимогою про відшкодування шкоди, іноді – ще й вимагали визнати незаконними та скасувати накази про преміювання. Суми, щодо стягнення яких зверталася прокуратура, різноманітні. Наприклад, в одній справі, яка розглядалася у Волинській області, – 28 274, 83 грн (директор встановлював собі доплати як вчителю інформатики за завідування кабінетом та обслуговування електрообчислювальної техніки). Як вказав у своєму рішенні Ковельський міськрайонний суд Волинської області, “…підставою стягнення з відповідача вказаного розміру є скоєння ним адміністративних корупційних правопорушень, передбачених ч. 1,2 ст. 172-7 КУпАП, яке встановлено постановою суду. Права відповідача, як вчителя навчального закладу на вказані доплати не ставиться під сумнів та доведено наданими відповідачем доказами, наказами навчального закладу щодо створення комісій та затвердженими тарифікаційними списками. Підставою відшкодування та стягнення з відповідача вказаного загального розміру є прийняття відповідачем, як керівником, директором навчального закладу наказів про виплату собі вказаних доплат, як на вчителя. Тобто рішення суб`єкта владних повноважень прийнято суб`єктом при реальному конфлікті інтересів, а тому відповідно до ст. 66 Закону України «Про корупцію» вказана сума доплат в розуміння законності її отримання є незаконною та підлягає стягненню з відповідача на користь управління освіти міської ради, як органу фінансування навчального закладу. На думку суду, вказані доплати вважались би правомірно отриманими при прийнятті рішення про їх виплату відповідачу, як вчителю навчального закладу іншим представником керівництва навчального закладу. В зв`язку з чим, отримані відповідачем доплати є неправомірно отриманими, так як рішення про їх виплату прийнято суб`єктом в умовах реального конфлікту інтересів та є збитком держави в особі управління освіти виконавчого комітету міської ради. Посилання відповідача про прийняття рішення колегіально, а не їм особисто, також не має під собою правового обґрунтування, оскільки вищевказані накази про виплату доплат прийнятті та підписані відповідачем, як директором навчального закладу особисто, на підставі наказів колегіального органу – комісій. Твердження про те, що відповідач вже поніс відповідальність за скоєння адміністративного корупційного правопорушення суд також не приймає до уваги, оскільки чинним законодавством передбачено неможливість притягнення до одного виду відповідальності, тоді як постановою суду відповідач притягнутий до адміністративної відповідальності, він може і повинен нести цивільну відповідальність за шкоду завдану адміністративними правопорушеннями. З врахуванням встановлених обставин, а саме завдання шкоди вчиненням адміністративних корупційних правопорушень, передбачена ст. 1215 ЦК України можливість не повернення нарахованої заробітної плати та її складової застосуванню не підлягає”.
В іншій справі, яка розглядалася у Полтавській області, прокуратура просила стягнути 41 619 грн з освітянки, якими вона преміювала себе, тимчасово виконуючи обов’язки директора училища та діючи при цьому в умовах наявності конфлікту інтересів. Позов вона визнала, суд задовольнив позовні вимоги прокуратури та стягнув із відповідачки шкоду, заподіяну вчиненим адміністративним правопорушенням, пов`язаним із корупцією у сумі 41 619 грн та судовий збір у розмірі 1342 грн.
На Рівненщині розглядалася справа про стягнення із керівника закладу освіти 379 575,69 грн та судового збору, сплаченого прокуратурою під час подачі позову у розмірі 81 393,64 грн. Прокуратура обґрунтовувала свій позов тим, що директора було раніше визнано винним та притягнуто до адміністративної відповідальності, передбаченої ч. 1 та ч. 2 ст. 172-7 КУпАП за те, що не повідомив про наявність конфлікту інтересів засновника або орган управління та приймав рішення про виплати коштів (премій, винагород, надбавок, доплат) відносно дружини, обох невісток, племінника, брата та себе особисто в умовах конфлікту інтересів. Рішенням суду першої інстанції прокуратурі відмовлено у задоволенні позову, наразі воно не набрало законної сили, адже оскаржується в апеляційному порядку. Як зазначено у судовому рішенні, “…одного лише факту притягнення відповідача до адміністративної відповідальності за вчинення корупційного правопорушення недостатньо для покладання на відповідача цивільно-правової відповідальності у вигляді відшкодування майнової шкоди. Для застосування до правовідносин сторін ст. 1167 ЦК України, якою передбачається відшкодування майнової шкоди, необхідно встановити, що шкода є безпосереднім наслідком протиправної поведінки (дії або бездіяльності). Для покладання на особу відповідальності за заподіяння шкоди необхідна сукупність таких обов`язкових умов: а) наявність шкоди; б) протиправність дій заподіювача шкоди; в) причинний зв`язок між протиправною поведінкою заподіювача і шкодою; г) вина в заподіянні шкоди…” Також: “стороною позивача не було доведено, яким чином сільській раді, як засновнику, було спричинено майнової шкоди виплатою окремим працівникам ліцею тих премій, доплат, винагород, на які вони фактично мали право відповідно до законодавства і не були його позбавлені”.
На Одещині прокуратура звернулася з позовом до директора дошкільного закладу про стягнення збитків, завданих корупційним правопорушенням, в сумі 80 029,13 грн. В обґрунтування позову посилалася на те, що директорка прийняла в заклад освіти на посаду оператора газ-котельні свого чоловіка, без повідомлення засновника закладу освіти та діяла в умовах конфлікту інтересів, за що була притягнута до адміністративної відповідальності рішенням суду. У зв`язку з тим, що її чоловіку у період його роботи було виплачено заробітну плату на загальну суму 80 029,13 грн, то прокурор просив стягнути вказані кошти як шкоду, завдану державі внаслідок вчинення корупційного правопорушення. Овідіопольський районний суд Одеської області своїм Рішенням відмовив прокуратурі у задоволенні позовних вимог. Суд зазначив, що сам факт притягнення до адміністративної відповідальності особи не свідчить автоматично про доведеність факту заподіяння такими діями збитків.
На Київщині прокуратура звернулася з позовом до директора закладу освіти про стягнення 99 061,00 грн. Підставою стало преміювання директором близької особи та себе без повідомлення про наявний конфлікт інтересів та вчинення дій у таких умовах. Рішенням Києво-Святошинського районного суду Київської області позов прокуратури було задоволено, з директора стягнуто 99 061 грн та судовий збір у розмірі 2 481 грн.
ВИСНОВКИ
Аналіз судових справ показує, що однією зі значних проблем у цій сфері є незнання чи нерозуміння антикорупційного законодавства, відсутність простих і зрозумілих роз’яснень.
Частина освітян порушують вимоги законодавства неусвідомлено, і це більше про форму, аніж про зміст їх дій. Навіть у судових рішеннях про відшкодування шкоди, завданої такими правопорушеннями, судді зазначають, що права на певні доплати не ставляться ними під сумнів, однак прийняття таких рішень щодо себе – це вчинення дій в умовах конфлікту інтересів. По суті, якби ці дії вчиняла інша людина, такої ситуації б не виникало.
Трапляються певні справи, які особливо контрастують між собою – коли до відповідальності притягають тих керівників, які працевлаштували у сільській школі без повідомлення відділу освіти близьких осіб, не маючи при цьому змоги знайти інших працівників, і справи про працевлаштування декількох родичів до закладів освіти у великих містах.
Водночас певним контрастом є сума стягнень на користь держави у порядку цивільного судочинства від декількох тисяч гривень до майже 100 тис. грн з іншого керівника. Начебто – і працевлаштування близьких осіб, і їх преміювання як вчинення дій в умовах конфлікту інтересів – те, й інше з формального погляду – це порушення. Однак шкода, завдана такими діями, може бути зовсім різна. Вочевидь необхідні зміни до законодавства щодо розмежування відповідальності осіб залежно від шкоди, нанесеної держави.
Такий контраст показує чітко, що у певних судових справах проглядається малозначність вчиненого правопорушення. Але формально воно вчинене, бо не дотримана визначена законом процедура. Однак, відверто кажучи, у тій ситуації, де надбавка за престижність призначалася усім у закладі в однаковому розмірі, без жодних варіацій щодо стажу роботи, наявності звання, навіть якби таке рішення приймалося в умовах врегулювання конфлікту інтересів, швидше за все були б витрачені ті ж самі кошти. Тобто в таких ситуаціях, на мою думку, порушується встановлений у державі порядок функціонування системи запобігання корупції. Все ж наголошу, що такого порядку важливо дотримуватися. Та варто однаково добре відчувати як букву, так і дух закону та ставити собі запитання – як зробити так, аби дотримання порядку відбувалося завдяки усвідомленню – який він є, як він організований і чому важливо йому слідувати?
Апарат держави витрачає чимало зусиль і людиногодин для складення протоколу, його супроводу в суді, розгляді справи та її вирішення. У результаті й освітяни відволікаються від організації освітнього процесу, шукають юристів, які представлятимуть їх інтереси у суді й у підсумку не завжди у них приходить розуміння, в чому полягала протиправність їх дій. Однак часто вони потребують саме роз’яснення та підтримки в таких питаннях, про що зазначали під час судових засідань. Тут неодмінно маю ще раз згадати й той факт, що дефіцит кадрів у освіті постійний, тож кожному дотичному до цієї сфери нині варто об’єднати зусилля та спрямувати роботу в напрямку широкого юридичного просвітництва освітян, щоб вона принесла кращий результат.
Наголошую: запобігання корупції є дієвішим за подолання її наслідків. Щоб попередити корупційні правопорушення та зменшити їх кількість органам влади просто необхідно проводити відповідну просвітницьку роботу в цьому напрямі, зокрема, надавати роз’яснення для освітян (як представників закладів освіти, так і органів управління освітою), включати курси щодо підвищення правової обізнаності педагогів як обов’язкові для підвищення їх кваліфікації. Це не лише може знизити кількість відповідних справ про адміністративні правопорушення та зменшити навантаження на органи влади, а й дозволить освітянам почувати себе більш впевнено та захищено.
Голова МК Профспілки Олександр ДЗЮБА
Головам ППО
